淺析城市公園市場化盤活之路

鄭羽 焦立輝 齊泊良

最近幾年，隨著經濟增長放緩，各地財政或多或少陷入資金困境，減稅降費政策的推行也使財政收入進一步減少。在此背景下，國務院《關于扎實穩(wěn)住經濟一攬子政策措施的通知》（國發(fā)〔2022〕12號）、國務院辦公廳《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號）、國家發(fā)展改革委辦公廳《關于做好盤活存量資產擴大有效投資有關工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕561號）等一系列文件出臺推動盤活存量國有資產工作，如何盤活現有存量資源成為各地政府的關心之事。

城市公園作為城市建設的附屬品，在過往的幾十年城市化進程中被各地方政府大量建設，大多作為純公益產品免費提供給市民使用，沉淀了大量沒有收益或收益很少的資產，而政府每年還需為之付出大量的運營養(yǎng)護成本。通過市場化方式盤活城市公園資產，讓其重新煥發(fā)商業(yè)活力，有助于其提升養(yǎng)護質量，降低對財政資金的依賴。如何盤活存量城市公園資產，挖掘其市場化經營內容，我們先從一個案例講起。

一、他山之石，可以攻玉

1.1經典案例

布萊恩特公園坐落于紐約曼哈頓核心地帶，始建于1900年，1933年被改造成為一座古典公園。由于其設計不合理，缺乏管理養(yǎng)護，在上世紀六七十年代一度成為癮君子和流浪者的犯罪天堂。上世紀八十年代起，政府對其進行了更新改造，通過政府與私人部門合作的形式，將公園的經營、管理交由一家非營利性私人企業(yè)，紐約市公園局作為資產所有方和行政管理方對其進行監(jiān)督與考核。

更新改造完成后的7年內，公園的犯罪率降低了92%，周邊土地價格也大幅升值，布萊恩特公園被人們稱作“最繁忙的公園” ，每年有超過600萬人在此活動，僅2019年公園就創(chuàng)造了近2000萬美元的收入，覆蓋了其運營養(yǎng)護成本后仍有大量盈余。

如今，公園每天都在舉辦諸如藝術展覽、電影放映、音樂會、百老匯演出、親子教育等主題活動；同時，它也成為全紐約最大的免費冬季滑冰場。兼顧公益性的同時，也通過合理的規(guī)劃、正確的市場化選擇實現了盈利。

除布萊恩特公園這一近三十年最經典的城市公園改造案例外，位于日本澀谷的北谷公園也通過Park-PFI（Private Finance Initiative）制度引入了優(yōu)秀的民間資本進行公園的改造和運營，公園面積僅有960㎡，卻舉辦了諸如爵士音樂會、攝影活動、T臺秀、主題集市等大大小小數個主題活動，吸引了大批市民和游客的參與，讓北谷公園重新煥發(fā)出活力。

以上案例作為通過引入社會資本完成城市公園市場化盤活的典型，為我們提供了借鑒。

1.2國內有關城市公園盤活政策

我們說回國內，從城市公園到公園城市，“公園城市”這一詞最早在2018年被提出。2018年2月，習近平總書記赴四川視察，在天府新區(qū)調研時首次提出“公園城市”全新理念和城市發(fā)展新范式。城市公園不光是市民休閑社交的場所，還應成為城市經濟脈絡的延伸。

2022年7月，北京市園林綠化局辦公室發(fā)布了《北京市公園配套服務項目經營準入標準（試行）》，保障公園公益屬性的同時，規(guī)范了公園配套服務項目經營活動，拓展了公園設施功能，提升了服務管理水平，促進了公園事業(yè)健康有序發(fā)展。該文件明確：一是鼓勵各公園管理機構可以依法引入社會資本投資、建設、運營公園內配套服務項目，包括餐飲零售、游覽游藝、體育健身、智慧管理、無障礙環(huán)境等各類項目，激發(fā)經營活力；二是重點規(guī)范了公園配套服務項目和主體的準入條件、實施程序以及監(jiān)管要求，既保障公益屬性不變，又能拓展公園設施功能、提升服務水平。

2022年11月，文化和旅游部、中央文明辦、國家發(fā)展改革委等14部門聯合印發(fā)《關于推動露營旅游休閑健康有序發(fā)展的意見》，其中提到“鼓勵城市公園利用空閑地、草坪區(qū)或林下空間劃定非住宿帳篷區(qū)域，供群眾休閑活動使用”、“鼓勵各地采取政府和社會資本合作等多種方式支持營地建設和運營。”對盤活存量公園資產，引入社會資本經營提供新的發(fā)展思路與政策支持。

二、運用之妙，存乎一心

2.1首先應確定盤活目標

對于存量公園資產，首先應當確定首要目標是什么。

如果是為了重塑公園格局，解決現有弊端，形成新的城市、社區(qū)活力樞紐，則需要對公園進行綜合改造和更新利用；如果是為了優(yōu)先解決公園綠化養(yǎng)管資金的出處，順帶有效利用資源，則僅需在現有資產基礎上進行有限改造和商業(yè)運營。

綜合改造和更新利用是指通過對公園整體功能的重新規(guī)劃，適當改變或賦予新功能的盤活方式。整體功能轉變或提升之后，公園可提供的服務、產品等均可能產生重大改變。綜合改造和更新利用既可以包括公園整體功能轉變模式，也可以包括以豐富公園業(yè)態(tài)、提高運營效益為目的的綜合開發(fā)。

此種方式可以最大程度利用城市公園，一步到位解決現有公園利用率低、缺乏活力的問題，并將綠化養(yǎng)管在內的整體運營由社會力量負責。但此方式相對實施周期更長、投資規(guī)模更大，要求實施團隊具備從策劃到運營全方位的能力。

有限改造和商業(yè)運營指的是在原有公園基礎上，可以通過打通斷點，建設或改造功能性小型建筑物、構筑物（如集裝箱），合理配置休閑、觀光等服務功能設施，增加新的景觀設計等方式，提供可供運營的連續(xù)、有活力的公共開放空間，通過自主經營+場地租用的方式，開展例如夜市、娛樂、聚會、體育、表演、婚慶、游樂設施等活動，實現存量資產盤活的目的。

此種方式一方面能夠較大程度保留現有公園面貌，減少投資和審批手續(xù)；另一方面對實施團隊的要求不會太高，最低達到商業(yè)運營收入覆蓋前期改造投入和綠化養(yǎng)管成本即可，在此基礎上通過社會資本方恰當運營提高收益。但此種方式可能存在改造效果同質化、功能單一、經營性仍然偏弱等問題。

2.2規(guī)劃契合公園特色的經營業(yè)態(tài)

根據北京市園林綠化局印發(fā)的《北京市公園分類分級管理辦法》，北京市公園分為綜合公園、社區(qū)公園、歷史名園、專類公園、游園、生態(tài)公園、自然（類）公園等七類，其中專類公園是指以特色主題為核心內容或具有突出的歷史文化價值，具有相應游憩和服務設施，側重滿足特色主題塑造和特定服務內容，兼具其他功能的公園。專類公園包括植物園、動物園、遺址公園、兒童公園、文化公園、體育健身公園、游樂公園、城市森林公園、城市濕地公園、近郊型郊野公園等多種主題類型。

不同種類的公園應規(guī)劃其適合的經營業(yè)態(tài)，如有歷史特色的文化公園規(guī)劃文化產品的周邊售賣、定期舉辦文化主題活動等；體育公園適當增加收費體育場所的供給；郊野公園發(fā)展露營經濟、房車經濟、苗圃種植等；社區(qū)公園發(fā)揮其社區(qū)屬性，為各類社區(qū)活動、特色展覽等提供場地等。除此之外，多個城市大力發(fā)展夜間經濟，商圈附近的城市公園有潛力成為夜市文化與市民休憩、娛樂的匯集樞紐。

2.3可采用的模式

2.3.1政府方自行改造并運營

目前部分城市針對城市內大型的公園成立了相應的運營管理機構，專門負責對此類公園的市場化經營、養(yǎng)護工作。對于城市內具備經營條件的中小型公園，也可經過改造，交由前述運營管理機構或平臺公司進行運營，以便開展商業(yè)運營活動。

但該模式缺點也比較明顯，一方面是基于當前財政狀況，在未來收益不確定的前提下，地方政府難以投入大量財力進行更新改造投入；另一方面，對于部分城市而言，城市的公園運營管理機構、平臺公司缺乏公園市場化經營經驗，在主題策劃、品牌聯動、品類創(chuàng)新方面存在一定的不足，因此難以充分挖掘城市公園的經營潛力。

2.3.2通過PPP模式、特許經營模式與社會資本進行合作

政府方通過PPP模式或者特許經營模式公開選擇有相關運營經驗的社會資本，與社會資本簽訂PPP項目合同或特許經營協議，約定由社會資本方進行改造、經營與維護，借助社會資本的力量深挖城市公園之經營屬性，再通過合同與監(jiān)管的手段，確保城市公園的基本公共服務屬性，讓市民有休憩、娛樂場地的同時，又能豐富市民的出行選擇，滿足游玩需求。

采用該模式的核心點在于項目的前期策劃與執(zhí)行監(jiān)督，最終能夠實現項目是市場可接受、政府能省錢、市民都滿意的三贏結果。通過招募有能力的社會資本實現盤活、管理、運營一體化城市公園體系，可以從以下方面進行項目謀劃：

（1）加強城市公園、旅游相關政策研究。結合各地出臺的促進旅游、全民健身相關文件，充分挖掘存量項目的自然景觀、人文景觀、歷史風貌、民俗文化、特色美食等資源，與潛在社會資本一同研究打造各類主題公園。

（2）加強與潛在社會資本溝通，廣泛開展市場測試。充分聽取社會資本意見，設置對社會資本具有吸引力的相關條款。探索創(chuàng)新社會資本在存量城市公園盤活項目中的投資增長回報機制和模式，例如資源補償模式、經營性項目捆綁模式等，在保證政府利益的前提下，吸收采納社會資本方合理的建議與訴求，確保項目不是策劃者的“一廂情愿”，提高項目落地的成功率。

（3）加強多個存量公園的聯通效應，充分利用公園邊角閑置土地。結合城市公園的地理位置和規(guī)模效應，通過科學合理的規(guī)劃，打通城市公園邊界，打造成開放多元的城市公園組合。同時，充分利用公園邊界的“邊角地”，因地制宜地合理配置公共器材，與公園景觀相呼應，提高城市公園的吸引力。

（4）充分發(fā)揮第三方專業(yè)機構的作用。借助第三方機構，合理確定項目邊界條件，對項目財務情況進行精準測算，通過項目合同約束社會資本方行為的同時，鼓勵其利用自身經營管理經驗提本增效。

（5）制定合理的績效評價指標，關注民眾的訴求。合理的績效評價指標與強有力的績效評價執(zhí)行是保障項目能夠按照預期目標實施的關鍵。城市公園作為改善居民居住環(huán)境、提升居民生活質量、吸引游客游玩的重要公共基礎設施，首要職能是服務居民與游客，因此在績效評價環(huán)節(jié)中，周邊居民與游客的呼聲應占據重要地位。

三、總結

無論以何種方式、何種目的盤活存量公園資產，都需做好其公益性和商業(yè)性的平衡，為市民、游客提供可持續(xù)、高水平的公共產品供給的同時，增加商業(yè)收入，豐富公園要素。