新大綱下投資項目可行性研究報告編制體會

作者：管曉智  王鵬

2023年3月，國家發(fā)展和改革委發(fā)布了《關于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》，《通知》規(guī)定，新版可行性研究報告編制大綱自2023年5月1日起施行。新大綱實施已經(jīng)一年有余，以下為筆者對于新大綱下可行性研究報告編制的一些體會。

2002年，國家計委辦公廳下發(fā)通知出版《投資項目可行性研究指南(試用版)》(以下簡稱《指南》)。從《指南》的出版實施，到2023年國家發(fā)展和改革委發(fā)布《投資項目可行性研究報告編寫通用大綱》(以下簡稱新大綱)，經(jīng)歷了21年的時間。在這段時間內，我國建設項目的投資審批程序不斷優(yōu)化、投融資體制改革取得了長足進步。

目前，高質量發(fā)展已經(jīng)成為黨和國家的共識，工程咨詢行業(yè)也要高質量發(fā)展。為了實現(xiàn)這一目標，必須進行更加科學的可行性研究。新版的可行性研究報告編制大綱與當下國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需求一致，是實現(xiàn)高質量投資的權威依據(jù)和科學指引。

項目投資決策的核心問題就是解決項目為什么干、能不能干、怎么干、能不能持續(xù)運營的問題。新大綱提出的建設必要性、方案可行性、風險可控性等三大研究目標完整地回答了項目投資決策的核心問題。

新大綱主要圍繞“三大目標、七個維度”展開。

第一大目標:建設必要性。對應一個維度——需求可靠性，強調從經(jīng)濟社會發(fā)展及戰(zhàn)略規(guī)劃管理的視角，通過宏觀戰(zhàn)略、社會需求、市場預測等角度進行調查分析，將分析結果作為確定項目建設內容和規(guī)模的重要依據(jù)。

第二大目標:方案可行性。對應五個維度:

1. 要素保障是項目建設的前提條件，即項目選址或選線應體現(xiàn)堅持國土空間“唯一性”要求，同時要求項目建設應先行落實土地、水資源、能耗、碳排放等條件。

2. 工程可行性主要聚焦建設方案，其一直是可行性研究的重點內容，包括技術方案、設備方案和工程土建方案等。

3. 運營有效性指從投資-建設-運營一體化的視角將運營方案與建設方案并列，這是項目全生命資源優(yōu)化配置的內在要求。

4. 財務合理性強調從項目全生命周期分析，除了要求提高項目投資估算的準確性，以及加強財務盈利能力、債務清償能力和財務可持續(xù)性評價要求之外，更加突出項目融資方案研究。

5. 影響可持續(xù)性強調綠色發(fā)展和以人民為中心，是在項目方案研究的基礎上，預測和分析投資項目在經(jīng)濟社會、資源環(huán)境等外部環(huán)境的影響效果，從而判斷項目產(chǎn)生的外部正負面效果及可持續(xù)性。

第三大目標:風險可控性。對應一個維度:各類風險管控方案維度。從項目全生命周期風險角度，分析項目市場風險、資源風險、技術風險、工程風險、資金風險、政策風險等，通過對風險發(fā)生的可能性進行分析，并預測其危害程度，提出規(guī)避風險的對策措施及應急預案，為評估項目風險可控性提供依據(jù)。

與舊大綱相比，新大綱在下述方面有較大的創(chuàng)新和突破。

(一) 新大綱更加突出土地資源和其他自然資源的剛性約束

在建設條件分析時，以往的可行性研究報告重點分析自然地理條件、交通運輸條件、市政配套條件等對項目形成直接支撐的條件，重在提出項目對自然條件和資源條件的要求。新大綱更多從宏觀調控、資源調控的角度考慮問題，更加關注土地資源、水資源等是否對項目形成剛性約束或剛性限制。

新大綱在建設用地方面，要求牢牢守住“三條紅線”；在水資源利用方面，要求堅持節(jié)水優(yōu)先，以項目所在地水資源的最大可用量作為剛性約束；在能源資源利用方面，要求深入分析項目所在地在能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求等方面的剛性約束。

(二) 新大綱更加突出對項目全生命周期的關注

以往的可行性研究報告在技術方案論證時更多從項目建設階段出發(fā)，對項目運營階段的運營需求關注較少。而新大綱更加強調從項目全生命周期的費用效益出發(fā)，實現(xiàn)全生命周期的費用效益最大化。新大綱同時強調要對項目運營組織方案進行充分的論證分析，并對未來的運營保障條件予以考慮，包括未來運營需要的技術條件、人力資源條件等，確保項目建成以后不因運營保障條件難以實現(xiàn)影響項目的實施效果。新大綱也要求對項目建成以后的績效評價指標有充分的考慮，作為在項目運營期對項目進行績效考核的基本依據(jù)。

(三) 新大綱更加關注數(shù)字信息化技術的運用

根據(jù)國家關于網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國建設的相關要求，新大綱第一次增加了數(shù)字化應用章節(jié)，要求可行性研究需加強項目數(shù)字化技術和信息化技術應用的研究，提出從設計、建設到運維的全過程數(shù)字化應用方案。

在項目全生命周期的各階段，包括可行性研究、技術方案論證、勘察設計、建設實施等階段，均應積極探索數(shù)字化技術的應用，以數(shù)字化交付作為未來的發(fā)展方向，同時將建設階段形成的數(shù)字化成果向運營階段延伸和發(fā)展。

(四) 新大綱更加關注項目的外部影響

以往的可行性研究報告編制對項目外部影響雖有提及，但系統(tǒng)性不強，研究深度不夠。新大綱從宏觀規(guī)劃目標和政策目標角度出發(fā)更加關注項目可能造成的外部影響，包括對社會環(huán)境、資源能源、節(jié)能減碳等的影響。項目對雙碳目標實現(xiàn)的影響是大綱增加的內容，需重點關注。對于企業(yè)投資項目，新大綱也關注引導投資主體履行社會責任，在追求項目經(jīng)濟利益的同時兼顧相關利益群體的關切和訴求。未來實施的項目中，要把綠色發(fā)展理念貫穿到項目投資決策的過程中，實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展思路。

(五) 新大綱更加關注項目的盈利能力分析和資金來源的多樣性

新大綱更加重視對項目盈利能力的分析預測。不管是政府投資項目還是企業(yè)投資項目，均應對項目的財務可行性做充分的分析預測。

新大綱強調，對于收入來源不足的項目，要開展資金平衡分析并提出項目建設期和運營期的資金來源方案，確保項目財務可持續(xù)性；對于具有一定經(jīng)營收入的政府投資項目，除了政府提供必要的建設資金以外，也要充分考慮利用社會資金解決資金的缺口和不足，并以資金來源的多樣性提高資金運行效率，提高市場化配置資源的水平。

(六) 新大綱更加關注項目潛在風險的識別和管控

新大綱強調要對項目的潛在風險做充分的分析和預判，針對各種重大風險，需制定風險應對措施和預案，其中特別強調了網(wǎng)絡與數(shù)據(jù)安全等方面的風險分析，這在以往的可行性研究報告中較少提及。

新大綱對項目社會穩(wěn)定風險提出了明確要求，項目投資決策的前提是必須確保項目不會出現(xiàn)社會穩(wěn)定問題。在社會穩(wěn)定風險分析中，重點強調了“鄰避”問題。在部分環(huán)境污染治理、污水處理等項目的投資決策過程中，“鄰避”效應能否合理解決是需要關注的重點內容。如果項目未能有效處理“鄰避”問題，則可能影響項目的選址和持續(xù)運營。

總的來說，新大綱更加重視產(chǎn)業(yè)政策和上位規(guī)劃的引領作用，更加注重從項目全生命周期出發(fā)，統(tǒng)籌擬定項目投融資和建設方案，更加注重經(jīng)濟、社會、環(huán)境等新評價理念的應用，更加注重可行性研究重點內容的邏輯銜接，將擴大內需、碳達峰、碳中和、自主創(chuàng)新，以及投資建設數(shù)字化等新的需求納入修訂的可行性研究體系當中。

從本次大綱調整可以看出國家對推動投資項目前期決策咨詢高效發(fā)展的決心，對當下可行性研究報告編制具有指導作用。具體在進行可研報告編制的過程中，應以大綱作為指導，同時結合各專業(yè)的相關規(guī)定，做到與時俱進，統(tǒng)籌兼顧。

[1]國家發(fā)展改革委.國家發(fā)展改革委關于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知:發(fā)改投資規(guī)【2023】304號[EB/OL].(2023-03-23)

[2]投資項目可行性研究指南編寫組.投資項目可行性研究指南(試用版)[M].北京:中國電力出版社，2002.

[3]李廣志.對可行性研究報告及經(jīng)濟評價的幾點認識[J].投資與合作,2011:58~60.

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[5]吳瑤樞.建設項目可行性研究報告編制析論 [.湖南科技學院學報，2009，30(09):114-115

[6]肖瀟,鐵鑫,淺談可行性研究報告中的風險分析[J].中國工程咨詢2013 (7):23~24