淺談PPP項目財政預算績效評價

張若喬 李琬瑩

一、財政預算績效管理之路

我國預算績效管理制度隨著公共財政框架建立而產(chǎn)生，又伴隨著財政改革而不斷完善。

自2000年,我國部分地區(qū)就開始了績效評價試點探索,經(jīng)過二十余年不斷發(fā)展和完善,確立了全面實施預算績效管理改革的主要方向和目標。

在全面實施預算績效管理的大背景下，各地積極探討績效評價工作方式，陸續(xù)出臺相關的制度規(guī)程。例如北京市《北京市預算績效管理辦法》、《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》，上海市《上海市市級預算部門（單位）整體支出績效管理辦法（試行）》、《上海市市級財政政策預算績效管理辦法（試行）》，四川省《關于全面實施預算績效管理的實施意見》（川委發(fā)〔2019〕8號）等，指導具體的預算績效管理工作。

近年來，圍繞加快建成“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效管理體系的目標，財政部組織中央部門和地方財政著力深化預算績效管理改革，績效管理的廣度和深度不斷拓展，“政府花錢、講求績效”的理念深入人心，“花錢必問效、無效必問責”的績效管理機制初步建立。

二、PPP項目財政預算績效評價

財政部2018年11月8日印發(fā)《關于貫徹落實<中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》指出要“抓好預算績效管理的重要環(huán)節(jié)。預算編制環(huán)節(jié)突出績效導向，預算執(zhí)行環(huán)節(jié)加強績效監(jiān)控，決算環(huán)節(jié)全面開展績效評價，強化績效評價結果剛性約束”。此外，財金〔2019〕10號、財辦金〔2017〕92號、財金〔2016〕92號文、財金〔2014〕76號等文件均要求對PPP項目進行績效評價，建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制。2020年3月16日，財政部印發(fā)《關于印發(fā)<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引>的通知》，對PPP項目績效管理給出了指導性意見。

區(qū)別于PPP項目在實施方案、PPP合同中約定的針對項目公司的績效考核，越來越多的地方政府部門要求對項目實施機構、PPP項目本身、PPP項目的預算資金使用情況等進行績效評價。

對于PPP項目進行績效評價，有助于提升設施的建設運營質(zhì)量和管理水平，提高公共服務供給質(zhì)量和效率，評價PPP項目財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性，保障PPP項目各方合法權益，保障PPP項目規(guī)范實施、高效運營。

通過制定工作方案、建立合理完善的績效目標與指標體系、采用針對性的數(shù)據(jù)收集和調(diào)查方法、通過科學的評價方法對績效目標的實現(xiàn)情況進行綜合的評價。力求能夠客觀、公正、及時的發(fā)現(xiàn)目標偏差，用以反饋并及時糾偏，為項目的實施保駕護航。

PPP項目政府方既要在建設期出資項目資本金，同時也需要在運營期向項目公司付費，因此，財政資金的使用效益，是PPP項目實施的重點問題?？冃гu價是對項目合作期各年度的財政預算資金使用情況及績效目標實現(xiàn)情況進行綜合評價，評價結果作為實施機構改進預算管理和安排本項目以后年度預算資金的重要依據(jù)。通過加強績效考核，及時糾偏，可以確保項目整體公共服務目標更好地實現(xiàn)，充分響應全面實施預算績效管理的要求、提高預算編制的精準性、推動優(yōu)化財政資源配置，提高財政資金使用效益，使項目真正實現(xiàn)“物有所值”。

鑒于采用PPP模式實施，財政支出績效評價重點評價以下幾個方面：一是項目投資的合理性，主要評價項目投資計價的合理性和合規(guī)性，評價項目投資是否符合PPP項目合同、項目可行性研究報告以及初步設計文件等文件的要求，評價項目是否存在投資節(jié)約，若投資超過當初預估投資水平的評價其合理性。二是運營維護成本的合理性，主要評價運營維護成本總額和各分項成本是否超過PPP項目合同等文件的規(guī)定，核查運營維護成本細項是否與項目前期相關文件對應。三是使用者付費的合理性。評價使用者付費金額是否達到項目前期相關文件約定水平，評價項目公司是否盡責挖掘經(jīng)營性收益。

三、存在問題及建議

筆者在項目實操中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行項目預算績效評價存在一些問題：績效理念尚未牢固樹立，地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識；績效管理的廣度和深度不足，財政資金出現(xiàn)了低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題；績效激勵約束作用不強，績效評價結果與預算安排和政策調(diào)整的掛鉤機制尚未建立，沒有形成有效的約束力等。

預算項目支出績效評價的核心是分析項目在投入-產(chǎn)出過程中的目標與實現(xiàn)結果的偏離程度，同時探討投入-產(chǎn)出過程中效率情況。圍繞著這一核心目標，重點要做好以下幾個方面的工作:

1．明確支出績效評價的重點任務

績效評價的對象是納入預算管理的財政資金，項目支出是指為完成特定工作或特定目標而專門安排的財政資金。

PPP項目涉及全過程的績效評價，因此需要充分考察手續(xù)的完備性、財政資金的使用情況、管理制度的建設和執(zhí)行情況、績效目標的實現(xiàn)情況。項目前期手續(xù)的完備性主要包括績效目標的設定與部門職責、各級政府的工作重點任務的匹配度、項目工作計劃的可操行性、相關立項依據(jù)的科學性等；財政資金的使用情況主要是考察財務管理狀況、資產(chǎn)管理狀況、資產(chǎn)使用和收益情況等；管理制度的建設和執(zhí)行情況主要關注項目的預算資金計劃、項目具體實施過程、成本控制、政府采購、合同管理、質(zhì)量控制情況等內(nèi)容。

2．選擇合理的績效評價思路

績效評價思路對評價過程和結果都有直接的影響，如果評價思路不明確，將導致評價過程和結果的嚴重偏差。

明確績效評價對象和范圍?？冃гu價的對象是被評價項目的預算資金?？冃гu價的范圍應當包含使用了項目預算資金的全部工作，從工作流程的角度上看，全部工作包括項目決策、項目實施、項目產(chǎn)出和項目效果。

明確績效評價項目周期。績效評價需要確定評價時段，明確開始和結束時間?？冃гu價的開始和結束時間與項目本身的開始和結束時間不一定重合。

3． 設計適當?shù)目冃гu價指標體系

績效評價指標體系是績效評價工作的核心內(nèi)容，績效評價指標體系要具備可操作性和使用性，要能夠全面和真實的反映項目的績效狀況，集中反映資金使用的效益性、經(jīng)濟性、效率性。

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