全面實施預(yù)算績效管理：背景、要點分析和幾點建議

劉宗晟 邵強(qiáng)

在當(dāng)前財政收入增速放緩、公共需求剛性增長的大背景下，為了讓有限的財政資金發(fā)揮更大的政策效益，同時逐步優(yōu)化政府財政資源配置效率、提升公共服務(wù)質(zhì)量，中央作出重大決策部署，推動政府全面實施預(yù)算績效管理工作。

本文將梳理我國全面實施預(yù)算績效管理的背景，分析全面實施預(yù)算績效管理在現(xiàn)有條件下的實施要點，并提出相關(guān)實施建議供各方參考。

一、全面實施預(yù)算績效管理的背景

多年來，我國不斷進(jìn)行著預(yù)算績效管理的改革探索，并在實踐中不斷深化認(rèn)識和改進(jìn)做法。2014年8月，為提高政府預(yù)算管理水平，修訂的《預(yù)算法》首次在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)中明確要講求績效的原則，對我國預(yù)算績效管理影響深遠(yuǎn)。

為了減少財政資源配置和使用中的低效無效、閑置浪費(fèi)問題，推動財政資金高質(zhì)高效使用，黨的十八大明確提出推進(jìn)政府績效管理，大力創(chuàng)新政府管理方式，加強(qiáng)績效評價工作。黨的十九大進(jìn)一步提出要全面實施績效管理，并在2018年9月中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），同年12月再次修訂《預(yù)算法》，明確提出“全面實施績效管理”，至此構(gòu)建了我國全面實施預(yù)算績效管理的總體制度安排，我國正式迎來全面實施預(yù)算績效管理的新時代，為有效提高財政資源配置效率和使用效益奠定了制度基礎(chǔ)。

二、全面實施預(yù)算績效管理的要點分析

2018年9月1日印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）標(biāo)志著我國全面實施預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計已經(jīng)形成，《意見》提出“構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)”的基本原則，并要求各財政部門按“建立重大政策、項目預(yù)算績效評價機(jī)制，逐步開展部門整體績效評價，對下級政府財政運(yùn)行情況實施綜合績效評價”要求建立多維度的評價機(jī)制，從而強(qiáng)化績效評價工作開展的可行性以及結(jié)果應(yīng)用的有效性。

（一）構(gòu)建全過程績效管理閉環(huán)系統(tǒng)

1、組織事前績效評估

事前績效評估是從源頭上防控財政資源配置低效無效的關(guān)鍵，主要從項目的立項必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等五個方面全面評估項目預(yù)算的科學(xué)性和合理性。

在目前的政策體系下，重大項目的事前績效評估結(jié)果將作為預(yù)算申請的重要前置條件，如專項債項目申報時需附加事前績效評估結(jié)果。PPP項目相較于傳統(tǒng)政府投資項目較為特殊，區(qū)別于傳統(tǒng)投資項目“先預(yù)算后支出”，PPP項目可提前招標(biāo)鎖定社會投資人，但在實施階段也需基于績效評價結(jié)果再申報項目預(yù)算。

2、布置事中績效監(jiān)控及時糾偏

事中績效運(yùn)行監(jiān)控是確?？冃繕?biāo)如期實現(xiàn)、及時糾正問題的制度設(shè)計，監(jiān)控內(nèi)容主要包括績效目標(biāo)完成情況、預(yù)算資金執(zhí)行情況、項目實施情況等。

通過開展事中績效運(yùn)行監(jiān)控，有助于及時發(fā)現(xiàn)資金使用過程中可能存在的問題，不僅有利于及時調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，避免出現(xiàn)資金閑置沉淀和損失浪費(fèi)；而且有利于及時督促預(yù)算單位整改，確保重大項目有效落地。

3、事后績效評價和結(jié)果運(yùn)用

事后績效評價是提高財政資金使用效益的重要抓手，根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用合理的績效評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對預(yù)算支出進(jìn)行公正客觀的測量、分析和評判。事后績效評價往往是對預(yù)算資金使用情況最直觀的體現(xiàn)，通過事后評價，發(fā)現(xiàn)優(yōu)點、總結(jié)不足并制定相應(yīng)的措施，為次年預(yù)算制定提供充足的依據(jù)。

事后績效評價體系需根據(jù)評價對象類別的不同設(shè)置不同的側(cè)重點。財政部及部分省市均出臺了針對項目支出、部門支出、財政運(yùn)行情況三類評估對象的指標(biāo)體系框架供參考，但同時由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況、資源稟賦及產(chǎn)業(yè)布局差異較大，各地區(qū)的財政管理方式及策略也存在不同，在設(shè)置績效評價體系時需結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，因地制宜地設(shè)置特色化指標(biāo)，以全方位、多維度反映財政資金使用績效和政策實施效果。

（二）建立多維度績效評價體系

為貫徹落實中發(fā)34號文精神，提高財政資源配置效率、使用效益并增強(qiáng)財政政策實施效果，各地不斷摸索，初步形成對項目、部門以及地方政府財政運(yùn)行進(jìn)行綜合績效評價的“全方位、全過程、全覆蓋”格局。

1、項目支出績效評價

項目支出績效評價是以項目支出為對象，以項目實施所帶來的產(chǎn)出和效果為主要內(nèi)容，以促進(jìn)部門和單位完成特定工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)開展的評價活動。根據(jù)《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號），評價對象指“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算項目”及“政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目等”。

項目支出績效評價是對項目政策決策、管理以及績效進(jìn)行綜合分析和評價。一是決策層面，評價要點在于項目設(shè)立的必要性、合理性以及公平性。二是執(zhí)行層面，評價要點在于保障措施的充分性、項目資金使用和政策實施的規(guī)范性和效率性。三是績效層面，評價要點在于項目的整體績效、具體項目的完成情況以及績效實現(xiàn)情況。

在評價工作中，要重點關(guān)注評價指標(biāo)體系的科學(xué)性，尤其是產(chǎn)出、效益和滿意度三個維度的評價指標(biāo)。同時關(guān)注項目自評情況，在績效評價時需著重審視項目自評工作的合理性，并根據(jù)項目目標(biāo)和實際糾正自評的不足并予以完善。

2、部門整體支出績效評價

部門整體支出績效評價是以部門整體預(yù)算為對象，以部門所有支出達(dá)到的產(chǎn)出和效果為主要內(nèi)容，以促進(jìn)部門高效履職為目的所開展的評價活動。

部門整體支出績效評價要點在于圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實施效果。

在評價過程中，要重點關(guān)注以下幾方面：（1）部門職能、部門總體目標(biāo)、部門年度工作計劃及任務(wù)、部門項目安排及預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)性和匹配性。（2）部門各項管理制度保障是否健全、充分，是否執(zhí)行有效。（3）部門履職績效是否實現(xiàn)，包括部門績效目標(biāo)是否實現(xiàn)、各項職能是否落實、重點工作任務(wù)是否完成、部門工作成效是否達(dá)到預(yù)期水平、服務(wù)對象是否滿意等。（4）資源配置是否有效，包括人、財、物等各項資源配置的數(shù)量和結(jié)構(gòu)是否合理，能否有效保障部門工作的順利開展等。

3、地方政府財政運(yùn)行綜合績效評價

地方政府財政運(yùn)行綜合績效評價是以某地區(qū)財政綜合運(yùn)行情況為評價目標(biāo)，推動地方加快建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，提升預(yù)算管理水平的活動。

對地方財政運(yùn)行情況的評價呈現(xiàn)出資金結(jié)構(gòu)復(fù)雜、涉及單位部門眾多、考核面廣的特點，國家層面關(guān)于該類考察的標(biāo)準(zhǔn)制式文件較少，目前各省市尚處于探索階段。青海省于2019年出臺《青海省對下級政府財政運(yùn)行綜合績效考評辦法》（青財績〔2019〕692號）并開始制定2019年度對下級財政運(yùn)行綜合績效考評工作方案，為該項工作提供參考；江西省于2021年開始實行對下級財政運(yùn)行綜合績效評價，首年選取贛州市先行先試，2022年選擇鷹潭市進(jìn)行試點。

地方政府財政運(yùn)行綜合績效評價體系雖不比項目支出及部門整體支出評價體系成熟，但根據(jù)筆者經(jīng)驗，一般情況下，可從財政管理績效、財政收入績效、財政支出績效、財政可持續(xù)性等方面展開評價工作。其中，財政管理績效主要包括預(yù)算管理、地方財政管理風(fēng)險防控、國庫庫款管理、財務(wù)報表編制工作、財政監(jiān)督檢查、全面實施績效管理、財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型等方面；財政收入績效主要包括收入規(guī)模、收入質(zhì)量等方面；財政支出績效主要包括財政支出總量、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、支出效益等方面；財政可持續(xù)性主要涉及地方政府債務(wù)及財政運(yùn)行風(fēng)險等方面。

由于財政運(yùn)行綜合績效評價涉及面廣、評價內(nèi)容多，在工作啟動前期建議明確以財政部門牽頭，各部門配合的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，基于評價指標(biāo)體系的評價要求，各司其職，充分提供相關(guān)資料，財政部門綜合利用橫向?qū)Ρ龋磁c周邊區(qū)、縣或省市的同類指標(biāo)相比）、縱向?qū)Ρ龋磁c往年數(shù)據(jù)相比）等手段進(jìn)行全面分析評價，必要時選擇專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)予以協(xié)助，發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)梳理及分析能力，對地方財政運(yùn)行情況進(jìn)行全面評估，為次年的財政預(yù)算安排工作提供有效支持。

三、全面實施預(yù)算績效管理的幾點建議

由于全面實施預(yù)算績效管理工作尚處于發(fā)展階段，在實踐中往往存在對其重要性認(rèn)識不足、相關(guān)績效評價工作統(tǒng)籌不夠以及績效評價指標(biāo)設(shè)計不科學(xué)等問題。為了各地政府更好的落實該項工作，根據(jù)筆者實際項目經(jīng)驗，提出以下幾項實施建議供參考：

（一）加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作的宣傳引導(dǎo)

預(yù)算績效管理工作雖已全面鋪開，但財政及預(yù)算單位仍在經(jīng)歷從認(rèn)知到實踐的磨合階段。在筆者參與項目過程中發(fā)現(xiàn)諸多預(yù)算部門對這項制度認(rèn)知仍不到位、重視程度不高，主要體現(xiàn)在（1）部門首要任務(wù)是將預(yù)算資金合規(guī)使用出去，而欠缺效益最大化的思考；（2）績效工作只求過關(guān)，報送年初績效目標(biāo)側(cè)重于未來可通過性，無法充分反應(yīng)資金實際效益；（3）自評時揚(yáng)長避短，接受第三方單位評估時消極配合。

針對上述問題，筆者建議地方政府加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作的宣貫，通過出臺地方規(guī)范性文件、邀請專家培訓(xùn)、組織跨地區(qū)的經(jīng)驗交流等多種形式加強(qiáng)預(yù)算部門人員（尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)）對該項工作的認(rèn)識，并提升到日常工作高度。地方政府還可在完成評價工作后評選優(yōu)秀預(yù)算單位和通報負(fù)面典型，從而推動地方單位的績效管理意識全面提升。

（二）提升預(yù)算績效管理工作統(tǒng)籌能力

預(yù)算績效管理是一項復(fù)雜且龐大的工作，需要地方各部門全面密切配合才能科學(xué)有效將該項工作落到實處，各地區(qū)財政部門多數(shù)已經(jīng)設(shè)置績效管理科室，主抓地方預(yù)算單位的績效管理工作，但仍存在以下問題：（1）除財政部門外，其他預(yù)算部門的績效管理工作往往由內(nèi)部個別科室兼任，缺少專門的績效管理編制和崗位，造成人手吃緊、分工協(xié)調(diào)困難等問題；（2）由于缺少專門人員負(fù)責(zé)績效管理工作，在迎檢過程中工作內(nèi)容及邊界比較模糊，開展評價工作時與財政部門的配合程度程度不高，財政部門與其他預(yù)算部門間缺乏統(tǒng)一的分工協(xié)作機(jī)制。

針對上述問題，筆者建議地方應(yīng)不斷充實績效評價部門人力物力，不斷優(yōu)化組織分工，保障扎實開展預(yù)算績效管理的人員力量；同時進(jìn)一步加強(qiáng)績效管理工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，持續(xù)優(yōu)化預(yù)決算、資產(chǎn)管理、預(yù)算執(zhí)行、政府采購等業(yè)務(wù)與績效管理改革的關(guān)系，健全組織機(jī)制，形成各部門單位各司其職、上下聯(lián)動的良好局面。

（三）完善預(yù)算績效管理專業(yè)技術(shù)能力

績效管理工作對專業(yè)技術(shù)要求很高，只有建立完善的績效評價指標(biāo)體系并熟練運(yùn)用行業(yè)知識和專業(yè)方法，才可能給出客觀、準(zhǔn)確的評價。在實踐中主要存在以下問題：（1）績效評價指標(biāo)體系不夠完善，難以滿足開展工作的需要；（2）缺乏專業(yè)力量，內(nèi)部人員難以準(zhǔn)確掌握運(yùn)用績效評價專業(yè)方法；（3）預(yù)算績效管理的信息化水平還比較欠缺，尚未建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，相關(guān)信息利用工作有待提升。

針對上述問題，筆者建議地方應(yīng)積極推動學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)參與績效評價工作，完善評價指標(biāo)建設(shè)、評價方法開發(fā)應(yīng)用等工作；加快推進(jìn)績效評價行業(yè)力量建設(shè)，形成評價機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)隊以及專業(yè)人員等多方合力；同時依靠外部專業(yè)力量，構(gòu)建績效管理信息系統(tǒng)，并及時調(diào)整優(yōu)化。