探析國(guó)企規(guī)范使用政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金

成禮鍇

近年來(lái)，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債債券大規(guī)模發(fā)行，本級(jí)國(guó)企事實(shí)上成為使用債券資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的法人主體。但國(guó)企歸根結(jié)底是企業(yè)，由其實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目到底是企業(yè)投資項(xiàng)目，還是政府投資項(xiàng)目，以及債券資金如何管理和使用，值得深入探討。隨著國(guó)企管理法制化、規(guī)范化，對(duì)國(guó)企在使用地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中遇到的問(wèn)題進(jìn)行梳理分析，顯得很有必要。

一、本級(jí)國(guó)企成為地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目的實(shí)施主力

傳統(tǒng)上，市政道路、供水、生態(tài)環(huán)保、污水處理、地鐵、公共交通等公益類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是由政府來(lái)主導(dǎo)和投資的。隨著公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，由政府主導(dǎo)發(fā)起，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本來(lái)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目明顯增多，特許經(jīng)營(yíng)、PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式大規(guī)模流行。隨著融資平臺(tái)、PPP和國(guó)企投資規(guī)范化，社會(huì)資本作投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的能力有所下降。2018年來(lái)，大規(guī)模發(fā)行的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券成為地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)資金的重要來(lái)源渠道。

實(shí)踐中，地方政府通過(guò)批復(fù)本級(jí)國(guó)企上報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可研報(bào)告，確定國(guó)企公司的項(xiàng)目法人地位。市縣財(cái)政部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)組織發(fā)行地方政府債券取得資金后，直接將資金撥付到項(xiàng)目單位，實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。但是政府籌資和出資，然后由企業(yè)來(lái)建設(shè)，這種類(lèi)型的項(xiàng)目到底是政府投資項(xiàng)目還是企業(yè)投資項(xiàng)目，值得深入探討。

二、政府投資項(xiàng)目管理和項(xiàng)目法人制實(shí)施

1.政府投資項(xiàng)目的定位

2016年國(guó)務(wù)院《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》出臺(tái)以后，對(duì)于非《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》內(nèi)的企業(yè)項(xiàng)目一律實(shí)行備案制，以落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。政府不審批《項(xiàng)目可研報(bào)告》。2019年國(guó)務(wù)院《政府投資條例》對(duì)于政府投資做了明確定性，并加強(qiáng)了監(jiān)管和約束。

按照《政府投資條例》，政府投資指的是中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)的活動(dòng)，包括新建，改擴(kuò)建，技術(shù)改造等類(lèi)型。政府投資主要投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益性服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主，并且特別提出政府及相關(guān)部門(mén)不得違規(guī)舉債來(lái)投資。

2.項(xiàng)目法人制和項(xiàng)目資本金制度

1996年國(guó)家計(jì)委《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，對(duì)投資項(xiàng)目由項(xiàng)目法人進(jìn)行全過(guò)程管理做出了明確規(guī)定，取代之前“業(yè)主責(zé)任制”相關(guān)規(guī)定。同年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》規(guī)范了經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目的資金使用。項(xiàng)目法人責(zé)任制與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目資本金制度，強(qiáng)化了“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則。

傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法人主體多是政府投資平臺(tái)公司，建設(shè)程序基本按照政府投資的模式進(jìn)行。特許經(jīng)營(yíng)、PPP項(xiàng)目等政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目是政府發(fā)起，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方作為項(xiàng)目法人主體，由其投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）文件明確，項(xiàng)目法人選擇確定后，如與審批、核準(zhǔn)、備案時(shí)的項(xiàng)目法人不一致，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定依法辦理項(xiàng)目法人變更手續(xù)，為項(xiàng)目法人變更提供了支持。特許經(jīng)營(yíng)和PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目法人與政府之間,是公開(kāi)程序確立的合同關(guān)系。

政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目大多通過(guò)行政決定方式，確立本級(jí)國(guó)企作為項(xiàng)目法人，由其建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。政府和國(guó)企之間的法律和經(jīng)濟(jì)關(guān)系變得不清晰，容易出現(xiàn)政企不分問(wèn)題。

三、專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的定位和融資自平衡約束

1.地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目是政府投資項(xiàng)目

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券是項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專(zhuān)項(xiàng)債券品種，最常見(jiàn)的專(zhuān)項(xiàng)債券是項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)的 “市政項(xiàng)目收益?zhèn)?rdquo;。

政府為項(xiàng)目出的資本金、發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券方式籌集的債務(wù)資金，是典型的政府預(yù)算內(nèi)資金來(lái)源方式，符合政府投資條例對(duì)政府投資項(xiàng)目的定性。

2.專(zhuān)項(xiàng)債券資金進(jìn)入企業(yè)和項(xiàng)目的通道不清

按照預(yù)算法要求，各級(jí)財(cái)政的四本賬“一般公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、社?；痤A(yù)算、國(guó)有資本預(yù)算”封閉運(yùn)行、互不交叉。地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行是在地方政府基金預(yù)算范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)收支平衡。

政府發(fā)行完債券如何給付到國(guó)企實(shí)施單位，政府給付的是投資款，還是國(guó)企的國(guó)有資本增資，債券資金能否用于國(guó)企增資，現(xiàn)在執(zhí)行層面上不是很清晰。

3.部門(mén)政策不配套導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)辦理不順

國(guó)企實(shí)施的專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目，項(xiàng)目資本金、債務(wù)資金都是預(yù)算內(nèi)資金，按照政府投資條例，應(yīng)該履行審批制。但項(xiàng)目履行基本建設(shè)程序過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、規(guī)劃等部門(mén)政策的銜接不充分問(wèn)題。

咨詢實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)及配套基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是地方政府專(zhuān)項(xiàng)債的一大類(lèi)型，不同于市政道路、供排水、學(xué)校等項(xiàng)目通過(guò)劃撥方式供地，產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目用地不符合土地劃撥目錄，須通過(guò)招拍掛的方式來(lái)供地。而按照國(guó)土規(guī)劃管理要求，出讓供地的項(xiàng)目無(wú)法出具項(xiàng)目用地預(yù)審和規(guī)劃選址意見(jiàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目可研報(bào)告無(wú)法符合政府投資項(xiàng)目審批要求。

4.公益性項(xiàng)目的收益較差與專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目自平衡約束

按照財(cái)政部財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)文件，專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目須能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模。即由公益項(xiàng)目本身的經(jīng)營(yíng)收益來(lái)還本付息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資自求平衡。地方財(cái)政不為專(zhuān)項(xiàng)債券的還本付息承擔(dān)義務(wù)。

在基金預(yù)算體系內(nèi)，地方政府為產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、水源地建設(shè)、供水改造、老舊小區(qū)改造等項(xiàng)目發(fā)行了大量的政府專(zhuān)項(xiàng)債券來(lái)籌集建設(shè)資金。這些項(xiàng)目有一定的經(jīng)營(yíng)性，但是以公益為主，直接收益較少，項(xiàng)目自平衡壓力較大。

四、發(fā)展建議

1.強(qiáng)化法制經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)和政策配套銜接

推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法制經(jīng)濟(jì)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資領(lǐng)域的改革和發(fā)展，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的法制化、市場(chǎng)化水平。在法制建立和完善后，政府發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土資源、國(guó)資監(jiān)管、金融監(jiān)管、行業(yè)主管等相關(guān)部門(mén)政策配套銜接，形成合力，提高政府投資質(zhì)量和效率。

2.形成全過(guò)程政府投資管理閉環(huán)

政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資管理中，從中長(zhǎng)期規(guī)劃、行業(yè)和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃開(kāi)始，分析論證需求的可靠性，到論證項(xiàng)目的基本建設(shè)程序、融資的可實(shí)現(xiàn)性、運(yùn)營(yíng)的有效性等全過(guò)程，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管、財(cái)政規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)和按效付費(fèi)，以及完善項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)對(duì)規(guī)劃和前期決策提供正向反饋，形成一個(gè)完整的閉環(huán)。

3.借助第三方咨詢機(jī)構(gòu)，提高全周期投資質(zhì)量效率

在項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)論證，選擇建設(shè)、運(yùn)營(yíng)主體時(shí)，政府可以充分發(fā)揮第三方咨詢機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，有效降低公共設(shè)施的投資成本、運(yùn)行成本，提高投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全生命周期效率。同時(shí)，按照財(cái)政預(yù)算支出預(yù)算評(píng)價(jià)要求，借助第三方咨詢機(jī)構(gòu)做好全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)。