借助咨詢機構(gòu)讓PPP績效管理事半功倍
——大岳咨詢協(xié)助安康市做好城建PPP項目全過程績效管理
張建鋒 屈萌
績效管理是PPP項目規(guī)范運作的內(nèi)在要求，也是項目執(zhí)行階段合同管理和政府監(jiān)管的核心手段。我國PPP事業(yè)進入高質(zhì)量發(fā)展階段之后，政策文件對PPP績效管理的規(guī)范要求愈加嚴格清晰，如何做好績效管理、落實“按效付費”，成為各地政府部門需要面對的新課題。委托專業(yè)咨詢機構(gòu)協(xié)助開展PPP項目績效管理，可以避免政府部門被大量技術(shù)性基礎(chǔ)工作占用過多精力，將專業(yè)的事交給專業(yè)的人，有效提高工作效率。本文以大岳咨詢?yōu)殛兾魇“部凳刑峁┑某墙≒PP項目績效管理咨詢服務(wù)為案例，對政府如何在咨詢機構(gòu)協(xié)助下做好PPP項目績效管理工作進行探討。
2016年以來，安康市政府、市住建局抓住PPP政策風(fēng)口期，在中心城市先后實施了多個城建PPP項目，中心城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施薄弱的局面得到極大改善，惠及了廣大群眾。安康市政府及相關(guān)職能部門一直非常重視PPP項目績效管理工作，市住建局于2020年初通過公開招標(biāo)方式選擇大岳咨詢作為安康中心城市城建PPP項目的全過程績效管理咨詢機構(gòu)。近兩年來，安康市住建局、市財政局、市發(fā)改委等相關(guān)部門從各自職能角度出發(fā)，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴要求開展PPP績效管理，充分發(fā)揮咨詢機構(gòu)的參謀助手作用，為同類項目提供了一定的參考價值和借鑒意義。
（一）起草績效管理操作辦法，打好績效管理政策基礎(chǔ)
2020年初，財政部尚未正式發(fā)布官方的PPP項目績效管理操作指引，但安康部分城建PPP項目已經(jīng)進入運營付費期，亟需開展績效評價并進行政府付費，否則將會影響基礎(chǔ)設(shè)施項目的公共服務(wù)質(zhì)量。大岳咨詢進場工作以后，按照安康市住建局等相關(guān)部門的部署安排，立即整理國家各部委對PPP績效管理的政策要求，充分了解并征求行業(yè)主管部門、財政、發(fā)改等相關(guān)部門的關(guān)注重點和相關(guān)意見，結(jié)合安康城建PPP項目的具體情況，在極短時間內(nèi)協(xié)助客戶編制完成《安康中心城市城建PPP項目績效管理操作辦法》。該《操作辦法》由安康市住建局、市財政局、市發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)，對中心城市城建PPP項目的績效目標(biāo)、績效指標(biāo)體系、績效監(jiān)控、績效評價程序、職責(zé)分工等做出詳細規(guī)定，為后續(xù)開展的城建PPP項目績效管理工作提供了政策基礎(chǔ)和操作基礎(chǔ)。
（二）充分發(fā)揮咨詢機構(gòu)的粘合劑作用，提升績效管理工作效率
PPP項目績效管理需要政府各相關(guān)單位密切配合，充分發(fā)揮各自領(lǐng)域優(yōu)勢，在組織機構(gòu)層面形成合力。傳統(tǒng)體制下，政府各部門的工作機制和關(guān)注重點各有不同，往往不能很好地適應(yīng)PPP項目績效管理工作要求。為了解決這個問題，安康市住建局、市財政局、市發(fā)改委等相關(guān)部門通過科學(xué)合理的工作機制安排，將績效管理日常事務(wù)委托給大岳團隊，將大岳作為各相關(guān)主體的粘合劑和信息中心，極大促進績效管理工作效率的提高。一方面，針對項目績效評價過程中的爭議問題，大岳團隊會在第一時間與各部門進行溝通，將各項意見在各部門之間迅速傳遞、融合，迅速解決問題。另一方面，如果政府部門與項目公司、社會資本對績效管理相關(guān)問題產(chǎn)生爭議，大岳作為咨詢機構(gòu)可以作為雙方溝通的橋梁，提煉總結(jié)雙方核心關(guān)注點，并基于專業(yè)知識給出相關(guān)意見，協(xié)助雙方迅速達成一致解決方案。由此可見，在PPP績效管理過程中，優(yōu)質(zhì)的咨詢機構(gòu)不僅能夠提供技術(shù)性咨詢服務(wù)，也能成為相關(guān)各方的粘合劑和催化劑，協(xié)調(diào)推動績效管理工作進展。
（三）借助咨詢機構(gòu)理順工作程序，制定公平可行的評價指標(biāo)體系
安康市住建局等相關(guān)部門高度重視PPP績效管理的工作程序和指標(biāo)體系，要求大岳團隊在嚴格遵循政策文件規(guī)定的工作程序基礎(chǔ)上，充分征求各方意見，對績效評價流程進行合理的細化、優(yōu)化。大岳團隊經(jīng)過認真梳理和廣泛調(diào)查研究，明確了從“項目公司申請評價”到“財政部門最終支付費用”等每一個步驟的責(zé)任主體和操作細則，使整個績效評價流程井然有序、更有效率。
在績效評價指標(biāo)體系方面，由于項目前期階段編制的合同文件關(guān)注重點不在績效評價，原合同約定的指標(biāo)體系往往不能滿足運營付費期的實際工作需要。安康市住建局等相關(guān)部門要求大岳團隊綜合調(diào)研各方主體及專家意見，牽頭從以下幾個方面對原PPP合同約定的指標(biāo)體系進行調(diào)整完善：第一、補充缺失指標(biāo)，讓指標(biāo)體系符合國家各部委政策文件要求；第二、根據(jù)項目具體情況完善評價指標(biāo)打分細則，提高指標(biāo)打分可操作性；第三，充分調(diào)研行業(yè)管理部門核心關(guān)注點，確保指標(biāo)體系能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)政府管理要求；第四，邀請行業(yè)專家對指標(biāo)體系進行評審，提高指標(biāo)專業(yè)性；第五，充分征求項目公司及社會資本對指標(biāo)體系的意見，保證指標(biāo)的公平公正。同時，大岳團隊還根據(jù)績效評價實踐效果不斷修訂指標(biāo)體系，及時填補漏洞，持續(xù)提升指標(biāo)體系的可操作性和管理效果。
（四）委托咨詢機構(gòu)開展實地考評，確?？冃Ч芾砺湓趯嵦?/strong>
在安康市住建局、市財政局、市發(fā)改委等相關(guān)部門的指導(dǎo)和要求下，大岳團隊主要通過案卷核驗、實地踏勘、調(diào)查調(diào)研、監(jiān)督整改等舉措，確保績效管理落在實處。具體工作內(nèi)容包括：（1）對于通過案卷核驗即可進行評價的指標(biāo)，大岳團隊會前往實施機構(gòu)及項目公司，仔細對比核驗涉及到的所有案卷資料，檢查每一項資料的真實性、完備性及編制質(zhì)量，在事實依據(jù)下做出評價判斷。（2）針對需要實地檢驗的指標(biāo)，大岳團隊會及時開展多輪實地踏勘，對比案卷資料與項目實地狀況，通過踏勘記錄、拍照錄像等形式如實記錄建設(shè)運營質(zhì)量。（3）大岳團隊會對行業(yè)主管部門、基礎(chǔ)設(shè)施項目的使用者進行調(diào)研，了解管理者及社會公眾對項目建設(shè)運營情況的評價及意見，并反映在評價結(jié)論中。（4）針對績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題缺陷，大岳團隊會協(xié)助政府部門持續(xù)跟蹤整改進展，保證整個績效評價工作形成完整閉環(huán)，從而實現(xiàn)績效目標(biāo)。截至2021年底，大岳已協(xié)助當(dāng)?shù)卣块T開展了7次績效評價，涉及污水處理、市政設(shè)施建設(shè)等多個行業(yè)領(lǐng)域，與績效評價結(jié)果掛鉤的政府付費規(guī)模達2.33億元。
安康市住建局主持召開城建PPP項目績效評價評審會
除了上述工作外，大岳團隊還協(xié)助政府客戶開展城建PPP項目的日常合同管理工作，包括項目公司履約情況管理、合規(guī)性審查自檢及應(yīng)對、補充協(xié)議的起草與談判、協(xié)調(diào)組織PPP聯(lián)席會、解決執(zhí)行階段合同爭議等，向客戶提供PPP項目執(zhí)行階段全過程績效管理及合同管理解決方案。
小結(jié)
從安康城建PPP項目績效管理案例來看，專業(yè)又富有經(jīng)驗的咨詢機構(gòu)可以讓政府部門從專業(yè)繁瑣的具體事務(wù)中解脫出來，集中精力對績效管理原則性問題進行判斷并作出決策。咨詢機構(gòu)可以從政策基礎(chǔ)、工作程序、指標(biāo)體系、實地考評、合同管理等方面協(xié)助政府將PPP績效管理工作落到實處。同時，優(yōu)質(zhì)的咨詢機構(gòu)還可以作為績效管理相關(guān)主體的粘合劑和催化劑，幫助政府全面提升工作效率。大岳咨詢將繼續(xù)秉持“專業(yè)、負責(zé)”的企業(yè)價值觀，持續(xù)積累PPP績效管理實操經(jīng)驗，為各地客戶提供扎實嚴謹?shù)腜PP全過程績效管理咨詢服務(wù)。
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